依法治地需“务实法治”

依法治地需“务实法治”

6日的国务院常务会讨论通过报请全国人大授权在土地改革试点地区暂时调整实施有关法律规定的决定草案，主要涉及《土地管理法》和《城市房地产管理法》。此举有助于以“务实法治”而非“工具法治”推进土地制度改革。

刚刚发布的中央“一号文件”明确指出，各类试点须以“确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”为前提“审慎稳妥”推进。

以集体经营性建设用地入市为例，文件由2014年的“允许”变为今年的“赋予”，可理解为政策上的“赋权”。中国社科院研究员王小映表示，农村集体经营性用地若要入市，肯定要和城镇国有经营性建设用地市场并轨。首先体现在，同样可以通过出让、租赁、入股三种方式进入市场;农村集体经营性建设用地出让后，还可以和国有出让土地一样进行转让。

“这意味着，将来经营性建设用地不管是国有还是集体所有，将实行统一的使用管理制度，建立统一的一级市场和二级市场。”中国人民大学法学院博士后程雪阳指出，这明显与现行的《城市房地产管理法》第九条存在冲突，该条款规定“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”

而对于《土地管理法》，程雪阳认为，第四十三条、第四十七条、第六十二条以及第六十三条均可能被暂停实施。例如法律规定了农村宅基地的“无偿取得”“无成本留置”“无偿退出与回收”等限制性条款，对文件中“依法保障农民宅基地权益，改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障的新机制”的表述而言，无疑是很大的障碍。

针对现行法律中与改革方向相悖的条款，西南政法大学民商法学院副教授黄忠认为，只是“暂时调整实施”还不够，需要进一步明确时限、范围和重点。目前关于土地制度的改革试点不在少数，应当及时总结经验教训，全力推动相关法律的修订。

除本次国务院常务会提到的两部法律，国家发改委产业与技术经济研究所农村经济研究室涂圣伟还提到了《物权法》。他认为，我国《物权法》将农村宅基地使用权界定为用益物权，但农民宅基地用益物权权能并不完整，应尽快明确农村宅基地使用权人在宅基地占有、使用、收益和处分上的权能，从而推进宅基地从无偿取得向有偿使用转变，从无偿回收向有偿退出转变。